Dlaczego państwo buduje jedne rzeczy taniej, a inne absurdalnie drogo?
Każdy z nas widział kiedyś w swojej okolicy dwa skrajne projekty realizowane przez samorząd lub rząd. Z jednej strony prosta ścieżka rowerowa albo lokalna droga, która powstała błyskawicznie, sprawnie i za rozsądne pieniądze. Z drugiej strony gigantyczny remont skrzyżowania, modernizacja linii kolejowej opóźniona o lata albo budynek urzędu, którego koszty wymknęły się spod jakiejkolwiek kontroli. Dlaczego państwo jedne rzeczy buduje tanio i sprawnie, a inne drogo i z absurdalnymi poślizgami?
Odpowiedź rzadko tkwi w czystej złej woli. O wiele częściej to splot skomplikowanych procedur, specyfiki rynku zamówień publicznych oraz błędów na etapie planowania. Z danych Najwyższej Izby Kontroli wynika, że problemy z inwestycjami publicznymi mają charakter systemowy. W ostatnich latach kontrolerzy NIK wzięli pod lupę m.in. kluczowe inwestycje kolejowe o wartości 8,49 mld zł realizowane przez PKP PLK. Wyniki audytu pokazały, że nierzetelnie przygotowana dokumentacja oraz błędy w planowaniu doprowadziły do opóźnień sięgających nawet pięciu lat oraz skokowego wzrostu kosztów. Podobnie wygląda sytuacja w mniejszych projektach, gdzie błędy projektowe i naruszenia przepisów potrafią wygenerować gigantyczne straty.
Kluczem do zrozumienia tej różnicy jest skala projektu oraz poziom jego złożoności. Prosta inwestycja, taka jak budowa osiedlowego boiska czy standardowa modernizacja kilku kilometrów drogi gminnej, ma zazwyczaj dobrze zdefiniowany zakres. Materiały są powszechnie dostępne, technologia jest znana od dekad, a ryzyko natknięcia się na nieprzewidziane niespodzianki gruntowe czy historyczne jest minimalne. W takim układzie działa wolny rynek i ostra konkurencja. Firmy budowlane walczą o kontrakt, tną marże, a samorząd może łatwo rozliczyć wykonany metr bieżący nawierzchni.
Zupełnie inaczej działa to przy wielkich projektach infrastrukturalnych. Budowa trasy ekspresowej, modernizacja skomplikowanego węzła kolejowego czy wzniesienie nowoczesnego obiektu użyteczności publicznej to procesy, w których zmiennych jest tysiące. Jak zauważają eksperci branżowi, w Polsce od lat kuleje faza przygotowawcza. Projekty często ruszają na bazie niedokładnych badań geologicznych czy niekompletnych projektów budowlanych. Wystarczy, że pod planowaną trasą obwodnicy wykaže się niezinwentyzowaną sieć podziemną lub kolizję środowiskową, a harmonogram sypie się jak dom z kart.
Warto też spojrzeć na mechanizm wyłaniania wykonawców. Prawo zamówień publicznych w wielu przypadkach premiuje kryterium najniższej ceny. Brzmi to rozsądnie z perspektywy dbałości o grosz publiczny, ale w praktyce prowadzi do patologii. Firmy startujące w przetargach często licytują jak najniżej, by wygrać kontrakt, licząc na to, że po podpisaniu umowy nadrobią straty na tzw. robotach dodatkowych i zamiennych. Kiedy projekt rusza, okazuje się, że pierwotny kosztorys był oderwany od rzeczywistości. Państwo staje pod ścianą. Prace zostały rozpoczęte, więc urzędnicy nie mogą porzucić placu budowy. Zgadzają się na aneksy finansowe, a rachunek rośnie do absurdalnych rozmiarów.
Do tego dochodzi kwestia nadzoru. W sektorze prywatnym inwestor, który buduje za własne pieniądze, pilnuje każdej wydanej złotówki, zatrudnia bezkompromisowych menedżerów i reaguje natychmiast na opóźnienia. W sektorze publicznym nadzór bywa rozmyty. Urzędnicy zarządzający projektami często obawiają się podejmowania odważnych decyzji ze względu na rygory kontrolowania dyscypliny finansów publicznych. Zamiast tego wolą procedować kolejne aneksy i czekać na opinie prawników, co dodatkowo wydłuża czas realizacji, a czas w budownictwie to dosłownie pieniądz.
Z perspektywy makroekonomicznej sytuacja wygląda tak, że państwo musi inwestować, nawet gdy koszty rosną. Z danych Polskiego Instytutu Ekonomicznego wynika, że stopa inwestycji publicznych w Polsce trzyma się na poziomie wyższym niż unijna średnia, podczas gdy inwestycje prywatne wyraźnie wyhamowują. Państwo bierze na siebie ciężar napędzania gospodarki, ale płaci za tofrycowe. Dopóki system zamówień publicznych nie zacznie mocniej premiować jakości, rzetelnych studiów wykonalności oraz realnych kosztorysów zamiast fikcyjnych oszczędności na etapie otwierania kopert z ofertami, będziemy dalej płacić słono za każdą dużą publiczną inwestycję.
